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2018年发展规划工作十大重点问题调研成果主要创新观点及政策建议摘编(一)

日期:2019-06-25 作者: 来源:农业农村部 【字号: 打印本页

2018年发展规划司组织中国农业科学院等相关部属单位,聚焦农业农村现代化、乡村产业兴旺、农业高质量发展等领域重大问题,组成10个专题调研组,赴陕西、山东、江西、江苏等20多个省(区、市)开展实地调研,做了大量案头研究,形成了系列有深度、有价值的研究成果,现予以刊发,供读者参考。

一、乡村振兴背景下选择农业农村现代化目标及模式,关键是要明确农业现代化、村庄现代化、农民现代化的目标任务,探索与我国国情农情、发展阶段相适应的路径

《乡村振兴背景下农业农村现代化目标及模式研究》提出,按照乡村振兴战略20字总要求,农业农村现代化目标的本质是“三体现代化”:本体——农业现代化,目标可分解为现代农业产业体系、生产体系、经营体系,农业绿色发展观“三体一观”;载体——村庄现代化,目标可分解为基础设施、社会事业、人居环境和乡村治理;主体——农民现代化,目标可分解为文化素质、职业技能、就业增收、生活质量。在此基础上,借鉴《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和全国农业普查统计相关指标,形成乡村振兴背景下农业农村现代化指标体系,作为推进农业农村现代化的目标引领。

在借鉴发达国家经验的基础上,研究提出乡村振兴背景下农业农村现代化模式选择的五点建议。一是制定出台《农业农村投入法》,明确各级财政对农业农村投入的比例,加快补齐农业农村发展短板。二是编制村庄现代化发展规划,明确村庄发展目标、主导产业、发展布局等,使村庄发展有遵循依据、有预期目标、有阶段任务、有保障措施。三是注重开发农业农村多种功能,挖掘农业农村的生态、文化、休闲等多重价值,形成农业农村多元增长极。四是加大村庄基础设施建设力度,以农村交通设施和生活环境改善为重点,改善农村的生产生活条件。五是大力开展农民现代化培训科学设计培训计划、培训内容、培训形式,提高农民职业技能和科技文化素质。

二、构建农业农村可持续资金投入制度体系,关键是要推进资金投入优先法制化、制度化、精准化、市场化

《典型地区农业农村优先发展的制度安排研究——基于资金优先的考量》对我国农业农村资金投入情况进行了分析,提出资金投入不充分和不平衡是城乡发展不平衡、农村发展不充分的重要因素。研究总结了我国农业农村资金投入取得的成效。一是财政支农投入稳定增长,一般公共预算范围不断扩大,农林水预算占一般公共预算的比例进一步提升;二是涉农贷款投放持续增加,涌现出“政银担”、“银行贷款+风险补偿金”、“政银保”、“两权抵押贷款”等模式;三是社会资本积极投入农业,联想、京东、网易、恒大、中信、格力等非农企业纷纷涉足农业。研究分析了农业农村资金投入存在的问题一是财政资金投入规模与乡村振兴的需要仍存在很大差距。二是财政资金使用效率有待提升,普惠性补贴多,撬动、激励等方面的较少。三是金融支持农业农村仍未破局,金融供给与现实需要差距很大。四是社会资本投资乡村仍待加强。研究构建支持农业农村优先发展的可持续资金投入的建议。一是切实推进资金投入优先的法制化。二是完善农业农村发展资金投入体系,推进资金投入优先的制度化、层次化和系统化。三是推进资金投入的精准化,包括资金分配的精准化、资金投入的精准化和部门权责的精准化。四是明确界定资金投入的市场化与公益性职能,切实提高财政资金投入绩效。

三、实施质量兴农战略、推动农业高质量发展,关键是要健全完善规划引领、投入保障、评价考核、人才支撑、执法监管体系,构建激励相容、多方协同的支持政策

《实施质量兴农战略推动农业高质量发展问题研究》围绕质量兴农战略的有关问题开展了深入研究,提出推动农业高质量发展的主要目标是推进农业供给侧结构性改革,优化农业供给体系,全面提高农业的素质和效益,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业。研究明确实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的主要目标。通过全面提升农业特产化、品牌化水平,推动实现产品高质量;提升生态化、绿色化水平,推动实现资源高效率;提升产业化、融合化水平,推动实现产业高效益;提升精确化、智能化水平,推动实现装备高水平,提升职业化、专业化水平,推动实现主体高素质。研究分析了实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的体制机制障碍。增产为主、提质为辅的政策导向尚未完全转变;政府引导、市场主导的调节机制尚未健全完善;资源要素从乡村向城市单边流动的趋势尚未根本扭转;农业支持政策的整体效能尚未有效发挥等。研究提出了实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的重点任务。要“产、调、管、育”相结合,加快构建高质量的投入品供给体系和生产体系,实现绿色生产、安全生产、清洁生产;加快构建与资源环境承载力相匹配的农业生产格局,调整优化农业生产结构和区域布局,让合适的地方种植合适的品种;加快提升农业综合执法能力,实施最严厉的农产品质量和食品安全监管制度;高度重视培育主体和品牌,同步提升经营主体发展水平和品牌影响力。研究提出了实施质量兴农战略、农业高质量发展的政策体系。强化规划引领体系、投入保障体系、评价考核体系、人才支撑体系、农业执法监管体系,构建激励相容、多方协同的政策支持体系,循序渐进、持续推进实施质量兴农战略、推动农业高质量发展。

四、优化“三个重大”投资策略,关键是要实施“三大工程”“三大计划”“两大行动”发展战略

《农业投资重大工程、重大计划、重大行动策略研究》阐述了对“三个重大”的认识,分析了农业投资实施现状与存在的“重硬件轻制度”等问题,提出以乡村振兴战略规划为指导,整合谋划一批打基础、利长远的重大工程项目、行动和计划,利用5年左右时间,实现城乡产业、生态保护、文化建设、社区治理、公共服务融合发展。要优化“三个重大”投资的重点方向与优先项目,重点聚焦八个方面,实施三大工程、三大计划、两大行动。三大工程:聚焦农业高质量发展,实施质量兴农重大工程,提升质量和效率;聚焦产业融合发展,实施农村一二三产融合发展工程,提升产业发展和农民增收的新动能;聚焦生态环境建设,实施生态保护与环境整治工程,夯实基础设施条件。三大计划:聚焦公共服务配套,实施农村公共服务覆盖提升计划,提升农村公共服务供给能力;聚焦人才队伍建设,实施乡村振兴人才支撑计划,强化人才支撑能力;聚焦治理体系建设,实施乡村社区发展治理体系构建计划,增强乡村组织带动作用和运行能力。两大行动:聚焦文化建设,实施乡村文化繁荣兴盛行动,提高乡村社会文明程度;聚焦支撑保障,实施农村综合改革行动,改善制度环境。同时,要构建财政、金融、社会多元的投入保障体系,强化常态化的农业投资项目推介长效机制,建立统筹协调的乡村振兴推进工作机制和重大工程计划行动绩效评价体系,改革创新项目管理制度与工作方式,促进乡村振兴重大工程(行动、计划)所需投资落实到位。

五、构建“两区”精准支持政策体系,关键是要以确保国家粮食安全和守住重要农产品安全底线为基本目标,围绕三类支持对象、五个核心环节,制定和实施差别化的靶向支持政策

《粮食生产功能区和重要农产品保护区精准支持政策研究》以确保国家粮食安全和守住重要农产品安全底线作为基本目标,围绕划、建、管、护、补五个核心环节,针对稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽、天然橡胶、糖料蔗8种产品,区分确保口粮绝对安全、确保谷物基本自给、保障重要农产品国际竞争力三个层次,按类别制定和实施差别化的精准支持政策。

通过建立模型,研究测算了确保粮食安全每年需要财政补贴的总成本。按照过去三年产品自身的成本利润设定合理收益水平,确保口粮绝对安全需要投入中央财政补贴资金1080亿元,确保谷物基本自给需要投入中央财政补贴资金1805亿元;按照过去三年蔬菜的单位劳动力成本利润设定合理收益水平,确保口粮绝对安全需要投入中央财政补贴资金2205亿元,确保谷物基本自给需要投入中央财政补贴资金3371亿元。

研究在测算分析的基础上,提出了四大政策目标、三类支持对象、五个核心环节。明确“充分保障国家粮食安全、提升重要农产品竞争力、推动产业绿色优质发展、确保地方政府重农抓粮利益和农民务农种粮收益四大政策目标,目标区域(粮食生产功能区和重要农产品保护区)、目标作物(稻谷、小麦、玉米三大谷物和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶五类重要农产品)、目标主体(地方政府和种植农民)三类支持对象,划、建、管、护、补五个核心环节,多项政策措施”的两区政策体系框架

依据测算结果和政策目标,研究提出了四点建议一是整合存量资金,创设“两区”定向支持政策,逐步退出“普惠制”补贴方式,补贴政策聚焦“两区”,水稻、小麦依旧实行价格补贴政策;二是创新农业金融保险模式,提升“两区”风险保障能力;三是加大资金投入,提升“两区”基础设施标准;四是在“两区”内建立直报系统+遥感监测+个人信用相结合的精准补贴监测监管体系。